Guide Juridique pour la revente des biens des Collectivités Territoriales

Une collectivité territoriale peut être amenée à céder un bien mobilier ou immobilier pour diverses raisons : évolution de ses besoins, nécessités de remplacement, contraintes financières, etc.

Ses responsables doivent alors définir et mettre en œuvre un processus de vente qui leur permette d’atteindre simultanément plusieurs objectifs de natures différentes :

• Respecter des modalités juridiques qui sécurisent la légalité de la démarche
• Optimiser le prix de vente par respect du devoir de bonne gestion et par souci d’efficacité budgétaire
• Simplifier la gestion des différentes étapes de la vente, souvent mise en œuvre par des agents dont ce n’est pas l’unique responsabilité
• S’inscrire dans une démarche de transparence et d’eco-responsabilité qui sont devenus des objectifs politiques majeurs.

D’un point de vue juridique, céder un bien lui appartenant apparaît souvent pour une collectivité territoriale comme une opération moins contraignante que l’acquisition d’un bien.

En effet et par définition, la vente n’est pas un achat public et, en ce sens, échappe à l’imposant dispositif juridique applicable à la commande publique : directives communautaires « marchés », Code des marchés publics, principes de transparence et d’égalité de traitement, obligations de publicité et de mise en concurrence, etc.

Il n’en demeure pas moins qu’une collectivité territoriale qui souhaite aliéner un bien qui relève de son domaine privé doit respecter un certain nombre de règles, détaillées au travers du présent vademecum.

Le cadre juridique ainsi imposé à la cession d’un bien d’une collectivité territoriale rejoint la dimension économique que revêt une telle cession.

Sauf exceptions expressément prévues, un bien public ne peut en effet être aliéné à un prix inférieur à sa valeur réelle.

La collectivité devra donc tirer une juste rémunération de la vente de son bien et pourra même rechercher la meilleure valorisation possible du bien qu’elle entend céder.

C’est justement ce concept de valeur réelle du bien - en dessous de laquelle le bien ne saurait être cédé - qui est placé au cœur du corpus juridique applicable à la cession par une collectivité territoriale de l’un de ses biens.

Absence d’obligation de publicité et de mise en concurrence résultant de disposition législative ou règlementaire spécifique (CAA Bordeaux, 26 novembre 2009, n° 08BX01655 : jugé dans le cadre de la vente d’un bien immobilier), en particulier des dispositions du Code général des collectivités territoriales ainsi que des dispositions du Code général de la propriété des personnes publiques.

Absence d’obligation de publicité et de mise en concurrence résultant d’un principe de valeur constitutionnelle (CAA Bordeaux, 5 mai 2014, n° 13BX01035 : jugé dans le cadre de la vente d’un bien immobilier).

Risque toutefois d’obligation de publicité et de mise en concurrence résultant des principes généraux de la commande publique dans l’hypothèse d’une vente d’un bien immobilier « dont l’objet principal est de confier à un opérateur économique la réalisation de travaux en vue de la construction, selon des spécifications précises imposées par lesdites personnes publiques, d’ouvrages, qui, même destinés à des tiers, répondent à un besoin d’intérêt général défini par lesdites collectivités » (CAA Marseille, 25 février 2010, Commune de Rognes, n° 07MA03620).

Possibilité pour une collectivité territoriale de soumettre – volontairement – la vente d’un bien à une procédure de publicité et de mise en concurrence préalable.

A ce titre, la collectivité doit « respecter les obligations qu’elle s’est elle-même fixées dans le cadre de cette procédure » (CAA Paris 17 octobre 2012, n° 09PA03922) ou en d’autres termes « respecter le cahier des charges ainsi élaboré par ses soins, cette nécessité [procédant] de la seule obligation qui lui incombe d’appliquer les règles qu’elle a elle-même librement édictées » (CAA Nancy 29 novembre 2007, n° 06NC01189). Le non-respect des obligations qu’elle s’est imposée « est de nature à vicier la validité de la décision intervenue » (CAA Bordeaux 21 juin 2012, n° 11BX00797).

Sources

• Obligation dégagée par le Conseil constitutionnel.
  
  Il résulte de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel que les principes constitutionnels d’égalité devant la loi et les charges publiques ainsi que de protection du droit de propriété font obstacle à ce que :
  • des « biens [...] faisant partie de patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d’intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur » (CC, 26 juin 1986, n° 2008-567 DC) ;
  • des « biens faisant partie du patrimoine de personnes publiques puissent être aliénés ou durablement grevés de droits au profit de personnes poursuivant des fins d’intérêt privé sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine » (CC 24 juillet 2008, n° 2008-567 DC).
• Obligation reprise par le Conseil d’Etat (CE, 25 novembre 2009, n° 310208).

Notion de « valeur réelle »

• La valeur réelle d’un bien n’est pas obligatoirement constitutive du prix le plus élevé de ce bien, aucun principe n’imposant aux collectivités de « céder leur domaine privé au mieux-offrant » (CAA Douai, 25 octobre 2012, n° 11DA01951 ; CAA Nancy, 4 mars 2004, n° 99NC01047 ; CE, 12 juin 1987, n° 71507 ; CAA Nantes, 9 avril 2014, n° 12NT03058 ; CAA Nantes, 26 octobre 2012, n° 11NT01557).
  Néanmoins, le risque de contestation est évidemment plus élevé que si le bien est attribué au mieux-disant.
• La notion de valeur réelle d’un bien n’est définie ni par les textes, ni par la jurisprudence. Il appartient donc à la collectivité de choisir le moyen le plus sécurisé lui permettant de déterminer la valeur réelle du bien qu’elle souhaite céder.
• La jurisprudence précise simplement cette notion de valeur réelle en l’associant le plus souvent à la pratique et aux conditions du marché (voir notamment en ce sens : CAA Douai, 10 décembre 2009, n° 09DA00250 ; CAA Nantes, 26 octobre 2012, n° 11NT01557).
  Les notions de « pratique et conditions du marché » n’étant elles-mêmes pas définies, la collectivité doit déterminer ce qu’elles recouvrent. A titre d’exemples, on peut citer les expertises, domaniales ou indépendantes, les études de marché, les côtes et bien sûr la mise en concurrence, comme moyens de déterminer la valeur réelle d’un bien.
• A ce titre, la mise en concurrence effective auprès d’une large audience apparaît comme le moyen le plus sûr afin de déterminer la valeur réelle d’un bien.
• L’avis du service des domaines (Directeur départemental des finances publiques) sur la valeur d’un bien peut, comme tous les avis d’experts, être pris en compte afin de déterminer la valeur réelle d’un bien.
  
  Toutefois, cet avis – comme tous les avis d’experts – reste un simple indice de la valeur réelle d’un bien, susceptible comme tel d’être remis en cause (CAA Douai, 10 décembre 2009, n° 09DA00250 ; CE, 2 juillet 2014, n° 366150 - a contrario -).

Exceptions à cette obligation de vendre un bien à un prix qui n’est pas inférieur à sa valeur réelle

• Exception jurisprudentielle
  
  Possibilité de vendre un bien à un prix inférieur à sa valeur réelle, lorsque la cession est « justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes » (CE, 25 novembre 2009, n° 310208).
  
  Ont notamment pu être considérées comme des contreparties suffisantes, l’engagement de l’acquéreur de réaliser des équipements publics sur les terrains objet de la cession (CAA Douai, 25 octobre 2012, Société immobilière Carrefour, n° 11DA01951), celui de créer des emplois pendant une certaine période dans la collectivité sur laquelle est située le terrain (CE, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, n° 169473) ou encore celui de se désister d’une action en rétrocession d’une propriété contre la collectivité vendeuse (CAA Marseille, 22 novembre 2010, Ville de Marseille, n° 08MA03509).
  Ces contreparties suffisantes ont été essentiellement reconnues par la jurisprudence en matière de vente de biens immobiliers.
  
• Exceptions textuelles
  • Possibilité pour une collectivité de vendre gratuitement les matériels informatiques dont elle n’a plus l’emploi et dont la valeur unitaire n’excède pas 300 euros, aux associations de parents d’élèves, aux associations de soutien scolaire et aux associations d’étudiants dans la mesure où ces dernières s’engagent pas écrit à n’utiliser les matériels cédés que pour l’objet prévu par leurs statuts (articles L. 3212-3, L. 3212-2 et D. 3212-3 du Code général de la propriété des personnes publiques).
  • Possibilité pour une collectivité de vendre gratuitement les matériels informatiques et les logiciels nécessaires à leur utilisation dont elle n’a plus l’emploi et dont la valeur unitaire n’excède pas 300 euros, à leurs personnels (articles L. 3212-3, L. 3212-2 et D. 3212-3 du Code général de la propriété des personnes publiques).
  • Toutefois, sur le fondement de l’article L. 3212-2 du Code général de la propriété des personnes publiques, les collectivités territoriales ne peuvent pas céder gratuitement des biens meubles à des associations dont les ressources sont affectées à des œuvres d’assistance. Elles ne peuvent également pas céder gratuitement du matériel destiné à l’enseignement et à la recherche scientifique à des organismes assurant des missions de même nature (seul l’Etat peut réaliser ces deux types de cession gratuitement conformément à l’article L. 3212-2 du Code général de la propriété des personnes publiques).

Cette interdiction de vente d’un bien d’une collectivité territoriale à un prix inférieur à sa valeur réelle ne s’applique qu’en cas de vente à une « personne poursuivant des fins d’intérêt privé ».

Toutefois, cette notion de « personne poursuivant des fins d’intérêt privé » est entendue très largement par les juges constitutionnel et administratif :

• Une entreprise est classiquement considérée comme une « personne poursuivant des fins d’intérêt privé » ;
• Une association exerçant une mission de service public (CC 17 décembre 2010, n° 2010-67/86 QPC), ou une mission d’intérêt général (CE 25 novembre 2009, Commune de Mer, n° 310208) peut également dans certaines hypothèses être considérée comme une « personne poursuivant des fins d’intérêt privé » ;
• Une personne publique semble ne pas être considérée comme une « personne poursuivant des fins d’intérêt privé » (CC 3 décembre 2009, n° 2009-594 DC).

La vente de gré à gré est légale sous réserve que le prix de vente ne soit pas inférieur à la valeur réelle du bien.
A cet égard et en ce que ce mécanisme ne permet pas l’émission de propositions concurrentes d’achat d’un bien, le risque qu’il ne fasse pas ressortir la valeur de marché de ce bien et ainsi sa valeur réelle est important. La vente de gré à gré ne saurait donc être totalement sécurisée que si elle fait suite à une démarche préalable de détermination de la valeur réelle du bien.

La diffusion d’annonce locale avec mise sous pli est légale sous réserve que le prix de vente ne soit pas inférieur à la valeur réelle du bien.
Ce mécanisme permet l’émission de propositions concurrentes d’achat d’un bien. Toutefois, dans la mesure où la publicité préalable à cette vente n’est que locale (annonce locale), le risque là encore que ce mécanisme ne fasse pas ressortir la valeur réelle d’un bien ne peut être exclu.
Par ailleurs, dans la mesure où il s’agit de la mise en place d’une véritable procédure, la collectivité doit, d’une part, respecter « les obligations qu’elle s’est elle-même fixées dans le cadre de cette procédure » (CAA Paris 17 octobre 2012, n° 09PA03922) et d’autre part, prendre à sa charge le coût et les contraintes administratives de gestion qui en découlent.

Le recours à un commissaire-priseur est légal sous réserve que le prix de vente ne soit pas inférieur à la valeur réelle du bien.
Ce mécanisme permet l’émission de propositions concurrentes d’achat d’un bien. Toutefois, afin d’optimiser la probabilité que ce mécanisme permette que le bien soit vendu à un prix non inférieur à sa valeur réelle, la publicité préalable à cette vente doit être assurée de manière à toucher un public à la fois suffisamment large et intéressé.
Une bonne valorisation économique du bien nécessite également que le commissaire-priseur soit véritablement spécialisé dans la vente de ce type de bien, ce qui peut s’avérer complexe quand les ventes concernent des biens de natures très différentes comme l’informatique, les véhicules ou le matériel technique (travaux publics, voirie etc.).

Ce système d’enchères électroniques permet l’émission de propositions concurrentes d’achat d’un bien. La publication effectuée au travers d’un site Internet spécialisé en enchères peut permettre plus facilement de toucher un public à la fois suffisamment large et intéressé. La pratique et les conditions du marché sont alors plus facilement respectées. La probabilité que la valeur de marché d’un bien soit ainsi obtenue – et qu’en conséquence la collectivité respecte son obligation de vendre le bien à un prix non inférieur à sa valeur réelle – pourrait ainsi être plus élevée que dans une hypothèse de recours à un autre mécanisme.
En outre, les enchères favorisent a priori une meilleure valorisation économique des biens.

La légalité d’un marché public d’acquisition de biens mobiliers incluant une clause de reprise (marché de fourniture ayant notamment pour objet, d’une part, l’achat de véhicules neufs ou d’occasion et d’autre part, la reprise de véhicules utilisés) peut être discutée au regard du principe d’allotissement (article 10 du Code des marchés publics).

Dans ce type de marché, le prix de reprise du bien utilisé apparait très souvent dilué dans le prix d’acquisition du bien neuf, ce qui fait supporter à la collectivité un véritable risque de cession du bien utilisé à un prix inférieur à sa valeur réelle.

Il est ainsi fort probable qu’un prix de reprise plus élevé puisse être obtenu dans l’hypothèse d’une dissociation de la reprise et de l’achat. Les risques de non atteinte de la valeur réelle du bien seraient ainsi réduits et le bien objet de la reprise serait susceptible d’être mieux valorisé.

La vente en interne constitue la vente d’un bien par une collectivité territoriale à l’un ses personnels.

La vente en interne apparait, dans certaines hypothèses, interdite ou fortement risquée.

Interdiction de la vente d’un bien mobilier ou immobilier par une commune à son maire (ou l’adjoint ou le conseiller municipal le remplaçant) sous peine de nullité de la vente, qu’il s’agisse d’une vente directe ou indirecte par l’intermédiaire d’une société civile immobilière dont il est membre (article 1596 du Code civil ; article L. 2122-21 du Code général des collectivités territoriales ; CE, 1 er juillet 1994, n° 119278).
Exception limitée à cette interdiction : possibilité de vente en interne dans les communes de 3 500 habitants au plus, dans la limite d’un montant annuel de 16 000 euros ou dans la mesure où la vente participe à la création ou au développement de l’activité professionnelle de l’acheteur (CAA Paris, 20 janvier 2000, n° 97PA01947 ; CAA Bordeaux, 30 octobre 2001, n° 98BX00322 ; article 432-12 du Code pénal).

Interdiction de la vente d’un bien mobilier par une collectivité territoriale à l’un de ses agents préposés aux ventes mobilières, sous peine d’encourir les sanctions prévues pour le délit de prise illégale d’intérêts (article L. 3221-6 du Code général de la propriété des personnes publiques ; article 432-12 du Code pénal).

Risque d’interdiction de la vente d’un bien mobilier par une collectivité territoriale à une personne physique ou morale proche d’un agent préposé aux ventes mobilières, sous peine d’encourir les sanctions prévues pour le délit de prise illégale d’intérêts (article L. 3221-6 du Code général de la propriété des personnes publiques ; article 432-12 du Code pénal). L’appréciation souvent extensive de cette notion de proximité accroît encore le risque.

Risque important de qualification du délit de prise illégale d’intérêt dans l’hypothèse d’une vente d’un bien mobilier ou immobilier d’une région au président du conseil régional ou à un conseiller régional ou d’un département au président du conseil général ou à un conseiller général, sous peine d’encourir les sanctions prévues à cet effet (article 432-12 alinéa 1 du Code pénal).

Il existe, par ailleurs, toujours un risque de moins bonne valorisation économique du bien et surtout un risque de non-respect de l’obligation de vendre un bien à un prix non inférieur à sa valeur réelle, dans la mesure où la chalandise de cette vente pourrait être trop restreinte pour faire ressortir la valeur réelle de ce bien.

Certaines collectivités décident de procéder à la destruction de leurs biens mobiliers qui ne sont plus utilisés.

Du fait du risque de qualification de « déchet » (article L. 541-1-1 du Code de l’environnement) d’un bien mobilier dont la collectivité souhaite se défaire, celle-ci devra conformément à la hiérarchie des modes de traitement, prioritairement rechercher la réutilisation de ce bien, son recyclage ou toute autre valorisation (article L. 541-1 2° du Code de l’environnement).

Ce n’est ainsi qu’en dernier lieu, qu’une collectivité devrait pouvoir procéder à la destruction de ses biens mobiliers.

Pour augmenter la sécurité juridique de sa vente, la collectivité territoriale doit favoriser le mécanisme qui permet le plus sûrement d’atteindre la valeur réelle d’un bien. Le processus qui consiste à susciter les meilleures propositions concurrentes et à attribuer le bien au mieux offrant paraît le plus sûr, en ce qu’il est le plus susceptible de refléter la pratique et les conditions du marché.

La délégation de compétences permet d’éviter à l’assemblée délibérante de devoir prendre une délibération dans le cadre des compétences expressément déléguées à l’exécutif.
La délégation de compétences est octroyée par l’assemblée délibérante à son exécutif, au travers d’une délibération.

Compétences susceptibles d’être déléguées à l’exécutif :

• « décider de l’aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu’à 4 600 euros »
  (Commune : article L. 2122-22 10° du Code général des collectivités territoriales ; Département : article L. 3211-2 10° du Code général des collectivités territoriales ; Région : article L. 4221-5 9° du Code général des collectivités territoriales).
• « prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le règlement des marchés »
  (Commune : article L. 2122-22 4° du Code général des collectivités territoriales ; Département : article L. 3221-11 du Code général des collectivités territoriales ; Région : article L. 4231-8 du Code général des collectivités territoriales).

Ainsi, dans l’hypothèse où il dispose des deux compétences susvisées, l’exécutif de la collectivité pourra, sans délibération préalable, d’une part, décider de la vente du bien mobilier jusqu’à 4 600 euros, et d’autre part, choisir le cas échéant le prestataire chargé d’accompagner la collectivité dans le processus de vente (et lui attribuer les éventuels bons de commande).

Une délibération de l’assemblée délibérante sera en revanche nécessaire pour décider de la vente d’un bien mobilier dont le prix serait supérieur à 4 600 euros.

En outre, sauf obligation prescrite en interne, la collectivité n’a pas d’obligation formelle de délibérer sur une éventuelle mise à la réforme d’un bien mobilier destiné à la vente.

En l’absence de la délégation des compétences susvisées, l’assemblée délibérante devra délibérer en vue d’autoriser l’exécutif à vendre le bien mobilier et, le cas échéant, à choisir le prestataire chargé d’accompagner la collectivité dans le processus de vente (et à lui attribuer les éventuels bons de commande).

L’existence d’une délégation de compétences ayant pour objet d’autoriser l’exécutif à « prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le règlement des marchés » permettra à l’exécutif de la collectivité, le cas échéant et sans délibération préalable, de choisir le prestataire en charge de l’accompagner dans le processus de vente (et de lui attribuer les éventuels bons de commande).

Une délibération sera en revanche nécessaire pour décider de la vente d’un bien immobilier. Cette délibération devra porter sur les conditions et les caractéristiques essentielles de la vente

(Commune : article L. 2241-1 du Code général des collectivités territoriales ; Département : article L. 3213-2 du Code général des collectivités territoriales ; Région : article L. 4221-4 du Code général des collectivités territoriales).

A ce titre, les conditions de la vente s’entendent des « conditions suspensive ou résolutoire, des frais mis à la charge de l’acquéreur » et les caractéristiques de la cession, s’entendent de la « situation physique et juridique du bien, [du] prix de vente, [de la] désignation du cessionnaire »

(Réponse ministérielle en date du 27 février 2007 (JO Sénat p. 2211) à la question n° 106360 de Mme Marie-Jo Zimmermann en date du 10 octobre 2006 (JO Sénat p. 10516)).

De surcroit, la vente d’un bien immobilier nécessite un avis préalable du service des domaines (Directeur départemental des finances publiques).

Caractère obligatoire de l’avis du service des domaines, sauf pour les communes de moins de 2000 habitants

(Collectivités territoriales : articles L. 3221-1 et R. 3221-6 du Code général de la propriété des personnes publiques ; Commune : articles L. 2241-1 et R. 2241-2 du Code général des collectivités territoriales ; Département : articles L. 3213-2 et R. 3213-1-1 du Code général des collectivités territoriales ; Région : articles L. 4221-4 et R. 4121-2 du Code général des collectivités territoriales).

L’absence d’un tel avis obligatoire est constitutive d’un vice substantiel entachant d’illégalité la vente (voir notamment : CAA Nantes, 1er mars 2013, n° 11NT01889).

L’avis du service des domaines est soit un avis explicite soit un avis implicite réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine du service des domaines

(Commune : article L. 2241-1 du Code général des collectivités territoriales ; Département : article L. 3213-2 du Code général des collectivités territoriales ; Région : article L. 4221-4 du Code général des collectivités territoriales).

Le comptable public d’une collectivité territoriale est en principe seul compétent pour recouvrer les sommes payées par les acheteurs, dans le cadre des contrats de vente de biens conclus par les collectivités avec ces acheteurs (article 18 5° du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique).

Le comptable public d’une collectivité peut confier à des régisseurs des opérations d’encaissement (article 22 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique susvisé).

Peut être nommé régisseur, tout agent de la fonction publique territoriale mais également toute personne physique extérieure à la collectivité (chapitre 2 du titre 2 de l’instruction codificatrice du ministère de l’économie des finances et de l’industrie n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006 relative à l’organisation, au fonctionnement et au contrôle des régies des collectivités territoriales et de leurs établissements publics).

A cet effet, la collectivité crée une régie laquelle peut être une régie de recettes, une régie d’avances ou une régie de recettes et d’avances. Puis l’ordonnateur de la collectivité va nommer un régisseur, personne physique, ne pouvant être un agent ayant la qualité d’ordonnateur ou disposant d’une délégation à cet effet (article R. 1617-3 du Code général des collectivités territoriales).

Les conditions d’organisation, de fonctionnement et de contrôle des régies de recettes des collectivités territoriales sont fixées aux articles R. 1617-1 à R. 1617-18 du Code général des collectivités territoriales.

Les régies de recettes font également l’objet de précisions par l’instruction codificatrice du ministère de l’économie des finances et de l’industrie n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006 relative à l’organisation, au fonctionnement et au contrôle des régies des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.